李晓玉：《中国市管县体制变迁与制度创新研究》，华中师范大学2008年博士学位论文，第30页。

党纪与党德 《决定》提出全面推进依法治国的第四条基本原则是坚持依法治国和以德治国相结合原则，强调既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，……实现法律与道德相辅相成、法治和德治相得益彰。在从严治党层面设立与现行国家法治同样的规治体系，在党内设立类似于公检法一样的体制实现侦查、监督和审判体制，特别是设立党庭进行适用党内法规的审判，党员和公民都可以对党员或者党组织的违纪违规进行起诉，党内规治系统与国家法治系统一样要严格遵循程序规则，侦查、监督和审判之间相互独立相互配合，做到公开、透明和公正。

政党所关注的议题通常比较广泛，涉及政府政策的各个主要领域。国内外异见人士对中国法治批评最多的是已经触犯法律之后的党员干部不能首先进入司法程序，而是先由党的纪检监察部门审查确认触犯刑律之后再移送司法机关进入司法程序。习近平在《加快建设社会主义法治国家》指出：要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。……坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。党领导法治，理直气壮，关键在于党怎么领导法治？怎么在党导法治中解决好党与法的关系就成为全面推进依法治国的核心问题。

总之，国家法律比党内法规更大，党内法规比国家法律更严。这样我们既保证了法治的基本原则又为从严治党提供了理论依据。譬如，针对《治安管理处罚法》第45条第1项规定的虐待家庭成员，被虐待人要求处理这一违法行为，《湖南省公安行政处罚裁量权基准》(湘公通[2012]116号)通过细化将虐待家庭成员使用手段恶劣或造成被虐待人心理和身体伤害，被虐待人要求处理的规定为情节较重的违法行为情形。

其中，预缴比例(％)=(预缴金额÷应征金额)×100％。情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。[37]对此，我们认为，一方面，无论我们再怎么否认经验评估模式的存在，我们都应该明确，行政执法的实践经验应是裁量基准的核心精神之一，经验评估模式在效果格化过程中肯定会起到一定的影响，这种影响是客观存在的，不容忽略。[23]如《治安管理处罚法》第24条第2项：违反规定，在场内燃放烟花爆竹或者其他物品的。

它们共同将创造行政强制(包括行政强制措施和行政强制执行)裁量情节的任务交由法律、行政法规、地方性法规三个层级的法规范共同完成，同样拒绝诸如裁量基准介入行政强制裁量情节的创造过程之中。[8]由此，德国学者和法院将不确定法律概念与行政裁量明确区分开来，仅仅将行政裁量限定在法律效果中，否认法律要件可以裁量。

[4]这种较为宽泛的裁量构造观念，与对裁量本质认识上的一元论是相关联的，即认为裁量问题与法律问题并非各自独立的二元，所有的行政裁量都是法律授权的结果，根本不存在不受法律拘束的自由裁量。相反，演绎法却是反向的。概括而言，现阶段主要有经验评估、寻找基础值、数学方法三种模式可供参考。[40]德国在二战前也曾有过将行政裁量与不确定法律概念不予区分的做法，但基于纳粹教训，他们对行政自主性便不再信任，遂对行政裁量与不确定法律概念进行了泾渭分明的区分。

在这种情况下，适用数学模式则比较科学、合理。经验评估模式可以在一些特殊条款上有所体现，或者是将其融入到寻找基础值和设计数学公式之中，变相地加以利用。对此，《嘉兴市环保局行政处罚自由裁量标准(修正)》(嘉环发[2008]131号)将其细化为：违法行为情形和处罚基准：①情节较轻的，并处1万元以上3万元以下罚款。反之，则在平均值以下，最低刑以上量刑。

譬如，《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第23条规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款。譬如，《重庆市食品药品监督管理局行政处罚裁量权实施基准》(渝食药监[2011]40号)第9条规定：减轻处罚，是指当事人实施的违法行为具有减轻处罚情形的，按照本基准第十五条相对应的罚款幅度处罚，但违法产品和违法所得予以没收。

此外，原则上，我们主张禁止在裁量基准中再次设定空白要件，相应地，对其予以二次补充也应当加以禁止。[50] 由于中间线法在刑法学上已经有所实践，同时这种思路也与中国传统文化上的中庸思想不谋而合，因此，中间线法在我国当下基准文本中十分常见。

[18]不过，在执法实践中，将危害结果作为裁量情节而不是违法行为成立要件予以考量，却并不鲜见，因而危害后果也是裁量基准情节细化技术的主要适用对象。实际上，自上世纪末以来，以合理行政为核心的行政法理论已经在全球获得了认同，并获取了制度上的印证，已经相互之间获取了成功经验和失败教训。[12]需要注意，这里并不是说行政法上的实用主义立场(AdministrativeLawPragmatism)是错误的。它是制定裁量基准的基准，主要用以回答诸如行政机关到底在依据什么准则进行效果格化之类的问题。[44](德)黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆2009年版，页98。正因如此，执法实践中的裁量基准往往会对违法行为人的责任能力翻来覆去地予以宣告。

其二，更为重要的是，它与行政执法实践中案多人少的现状是契合的，同时以经验为准则进行效果格化，也能够照顾到各地经济发展和文化环境方面的差异，从而制定出适宜本土的裁量基准文本。针对这一罚则，该《适用规则》设定了如下自由裁量权公式(即罚款公式)：罚款额=罚款最低额+自由裁量度×(开山面积/500平方米)×100％(面积以平方米为单位，500平方米以上按最高额99％处罚)。

[29]但我们认为，这种将法定情节和酌定情节加以区别对待的做法，并不符合对事物进行客观评价的一般规律。从功能主义的角度来看，这种模式具有如下两点优势：其一，它充分尊重了裁量基准行政自制的品质，有效利用了行政机关的执法经验，能够很好地满足实践需要。

[17]因此，行政机关需要使用社会伦理标准，评估违法动机与目的在伦理上与道德上的价值，以作为采用裁量基准规范从重处罚或从轻处罚的依据。可以说，技术是裁量基准的灵魂，而技术的合理度和科学性则构成评判裁量基准优劣的核心标准。

[24]就行政处罚而言，空白构成要件往往只规定处罚种类、或部分构成要件及法定处罚范围，而将应受行政处罚行为构成要件的某些或全部委托给包括行政规则在内的其他规范来细化。无法益的行为，既不需要以构成要件方式加以调整，也不需要以裁量基准的方式加以补充，必要性规则是限制情节细化技术的实质标准。③严重：多次扰乱单位秩序，扰乱单位秩序时故意损毁公私财物。[33]Lipsky,Street-LevelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices,NewYork:RussellSageFoundation,xi-xii(1980).转引自宋华琳：基层行政执法裁量权研究，《清华法学》2009年第3期。

[47]在刑法学领域，有学者主张中间线法简单易行，有实定法依据，具有客观性和公正性，并经实践检验能起到良好的实际效果。必须承认，数学模式亦有其不足之处，的确存有压缩行政机关合法裁量权的倾向，过分地追求了裁量基准的规则主义属性。

方案4：以20元为单位罚款额度，即实际收取的罚款数均为20的倍数。[26]譬如，就上述《治安管理处罚法》第28条而言，将仅仅只是在局部空间内进行无线电实验且尚未对无线电业务造成干扰的行为纳入调整，或者将一种已经明显构成犯罪的行为纳入调整，都是有违等同性规则的。

譬如，倘若上述《嘉兴市环保局行政处罚自由裁量标准(修正)》做了1万元到4万元、4万元到8万元、8万元到10万元的格次划分，从理论上来说，它仍然应该被归入中间线法的行列。特别是，数学模式由于并不直接出具效果格化的具体结果，而是依赖于具体的裁量情节而最终决定，因而裁量基准的制定者应该尽可能多地将各种裁量情节都归入数学公式中予以反映，并综合运用多种统计学中的数据统计分析方法，从而提高数学公式的科学水平，切实回应行政执法的实际需求。

譬如，在我国台湾地区《违反环境影响评估法罚锾额度裁量基准》[53]中，便有十分精准的数学公式。而当损害小时，则由免罚情节所吸收。如果是1，则是1×n=n，进一个单元罚款额度。方案2：以5元为单位罚款额度，即实际收取的罚款数均为5的倍数。

很明显，这一基准将基础值偏向了从轻方向。[34]朱新力、骆梅英：论裁量基准的制约因素及建构路径，《法学论坛》2009年第4期。

基于追求理性的要求，经验评估模式并不可以作为制定某一项基准文本的主要方法。为避免这一点，解决各指标数值可综合性的问题，需要对各指标数值进行无量纲化处理。

其二，当出现从重情节和从轻情节逆向竞合时，一般应当先考虑从重情节，在从重处罚的基础上再考虑从轻处罚情节。④从重情节、从轻情节、减罚情节和免罚情节的逆向竞合。